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十八大至今监察机构的改革动因、途径及成果

时间:2020-09-29 来源:南方论刊 本文字数:5487字
作者:王雅萍 单位:大连理工大学

  摘    要: 国家监察体制改革是对我国反腐败体制机制的创新、完善和发展,是推动解决我国反腐败进程中长期存在的实践难题的重要决策。作为反腐败的运行机构,监察机构的有效运行直接决定了反腐败工作的进展。长期以来,监察机构在推动反腐败进程中起到了至关重要的作用,但是随着国家监察体制改革逐步进入深水区,监察机构自身存在的局限性难以适应改革的进程需要。为解决这些问题,十八大以来国家监察机构改革提上日程,从北京、浙江、山西试点探索到全国推开,再到组建国家和省市县监察委员会,同纪律检查委员会合署办公,使监察机构的独立性、权威性、反腐效能以及覆盖范围等都得到了进一步的提升,对于夺取反腐败斗争压倒性胜利具有重要意义。

  关键词: 十八大; 监察机构; 改革路径及成效;

  十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央多次对监察机构改革作出重要指示,提出要从体制机制上先行先试,建立高度集中、权威有效的监察委员会。监察委员会从试点到全国推开,为我国监察机构改革注入了强大的动力。总结监察机构改革的前期路径及成效,对于深化国家监察机构改革,提升党和国家反腐败的信心和决心有着十分重要的意义。

  一、十八大以来监察机构改革的现实动因

  十八大以前监察机构在运行中存在着职能分散、协同度不够高,监督体制不完善,职能较为单一以及缺乏有效监督和制约等不足,已经成为制约我国反腐败体制机制运行的一大阻碍。只有认清其存在的现实问题,才能早日夺取反腐败斗争压倒性的胜利。

  (一)监察机构职能分散、协同度不够高

  十八大前,我国监察机构由党、政、司法等多个机构组成,各机构职能分散,难以形成一个协同、强劲的反腐合力。这种反腐败力量格局,容易导致职能交叉重叠、组织协调困难、反腐力量分散等弊端,[1]在反腐工作实践过程中,由于实际操作与衔接不当,难以形成完善的协同高度。如由于案件移送机制尚不健全,检察机关在处理案件时发现行为人虽违纪、违法但未构成犯罪时,就会认为自己的工作已经完成,而忽略下一步的工作转接,进而使得行为人逃脱法律的惩罚。近年来,随着反腐案件的频发易发,反腐败力度虽然加大,但反腐败的综合效能却未能提升,反腐败资源消耗与反腐败成效成“边际递减”趋势进展,由此可见,“碎片化”式的监察机构已经越来越不能适应我国反腐败斗争的实际需要。因此,建立起一个聚焦反腐力量、协同反腐策略、独立运行职权,且在反腐败过程中真正起到指导、专职、综合的监察机构,并使其投入到反腐败工作进程中,是十分有必要的。

  (二)监察机构的权威性和独立性不强

  监察机构作为公共部门,需要增强工作的权威性以及独立性。通过了解“先进国家和地区”反腐的经验可以看到,监察机构具有较高的权威性与独立性是其开展反腐工作的基本条件,而权威性与独立性又为其获得充足的物质资源和充分的工作权限做出了保障,权威性与独立性是我国反腐败机构整合的最迫切要求。十八大前,我国固有的监察体制实际上只包括垂直监督,平行监督是十分缺乏的,这是造成我国监察效果跟不上监察力度的重要原因。垂直监督在监察过程中很难第一时间掌握线索,主要依靠下级成员搜寻或有关当事人的举报这一渠道,极大地降低监察机构的权威性,且难以防患于未然;另外,同级执行机构的领导对于监察的决心和力度决定了垂直监督的决心和力度,加强了监察机构工作的动力与保障,反之监察机构则难以有所作为。受到权威性和独立性的缺乏,监察机构所拥有的权力和资源也受到限制,因此,监察机构在履行职能时,难免会受到各种干扰。由此可见,我国监察机构存在着权威性和独立性不强等问题,存在着监督盲区。
 

十八大至今监察机构的改革动因、途径及成果
 

  (三)监察机构监督客体过窄

  作为监察客体的国家权力执政者,对于其监察的范围直接决定了监察机构体系的闭合性。监察机构改革前,监察机构对于监督客体存在着监督范围过窄的问题,这对于我国反腐败事业进程取得压倒性胜利产生了根本性的阻碍。基于行政监察机关的角度来看,如果根据《公务员法》的规定来实行监察范围,那么需要对依法履行公职、纳入国家行政编制,由国家财政负担工资福利的所有工作人员进行监察。但是《行政监察法》却将立法机关、司法机关、行政机关以及人民团体等机构组织的公职人员排除在外,仅对行政机关的公务员及其任命的政府官员进行监察,这就无形之中导致了现实意义中的“监察盲区”,未能实现对所有公职人员的监察全覆盖,而事实上这些领域的公职人员腐败事件不在少数。基于党的纪律检查委员会与行政监察机关合署办公的角度,作为党内监督专责机关的党的纪律检查委员会,其主要监察客体包括各级党组织与各级党员,行政监察机关的监察客体仍是行政机关的公职人员及其任命的相关人员,但在此反腐机制中监察客体的范围并未能贯穿党内监督与国家监督两个领域,主要是“由于执政党在国家政治体制中居于领导地位,这就容易造成党纪比国法、政纪重要,用党纪制裁代替国法追究行政责任的现象。”[2]在权力监督上所体现出来的后果就是党内监督远高于国家监督,如对一个具有党员身份的国家公职人员监察的重视性远远超出对一个没有党员身份的国家公职人员,也就造成了监察机构以党规、党纪处分来取代法律、政纪处分。

  二、十八大以来监察机构的改革路径

  实践证明,要想推动形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效运行机制,就必须要构建起一个独立、权威的监察机构,并以监察委员会为平台同时推进不能或难以合并的监督力量进行协调,从而更有力的来预防和惩治腐败行为。

  (一)深化反腐败资源的合并工作

  反腐败资源力量的合并是我国监察机构改革的主要路径,是构筑好拒腐防变的第一道防线。所谓反腐败资源力量的合并就是将各分散的监察力量合并为一个独立、权威的反腐败机构,从而提升反腐败机构的工作效率与工作效能。这种资源力量的合并主要体现为国家各级监察委员会的设立上。继2016年北京、浙江、山西三地开展机构合并工作后,监察委员会这一机构推向全国开展。监察委员会的成立是由起源于国家机关的反腐败力量合并而成的。首先,基于反腐败机构的渊源来看,国家立法、行政、检察、审判机关等都是属于国家机关,人大、行政、审计、检察院反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门以及职务犯罪预防部门等都属于国家机关的反腐败机构。其次,根据是否具有对违法违纪的国家公务人员进行党纪、政纪和法律处分的权力,又可以将纪律检查委员会、各民主党派、行政监察部门、人大以及法院归类为有处分权的反腐败机构;将审计监督、检察院监督、中国共产党内部的监督、党员监督、政协监督、舆论监督以及群众监督归类为不具有处分权的反腐败机构。可以看到,这些反腐败力量中 只有行政机关的监察部门具有处分权,其他反腐败力量是不具有处分权的。之所以将这些反腐败力量合并为一个监督力量,就是要将各部门在工作效能上的互补性得到整合,以此来提高监督机构的效率。

  (二)完善平台协调机制

  平台协调作为一种不可缺少的监督力量机制,在推动国家监察体制改革进程中起着重要的作用。平台协调,就是指以监察委员会为依托,通过整合协调不能或难以合并的监督力量,以达到整合监督效能、提升监督效率、增强监督权威的机制。平台协调机制的存在主要包括三方面:第一,党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公。”[3]第二,建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制。[4]第三,重视监察委员会自身的监督制约机制。[4]平台协调中的监督力量与整合为监察委员会的监督力量不同之处在于:审计监督等一些监督力量由于自身所具有的专业性与独立性难以被合并;大众监督等监督力量没有正式的监督机构;纪检监督、政协监督等监督力量由于其产生渊源不同难以对其进行合并。随着反腐败形势的推进,这些不能或难以合并的监督力量以平台协调的方式来促进监察委员会的效能。比如,党的纪律检查委员会在监察委员会合署办公的过程中,就是将党的监督力量与国家的监督力量的协调结果,通过合署办公,实现了监督资源与监督技术的高效合作,进而提升了监督工作的效能。

  三、十八大以来我国监察机构的改革成效

  监察委员会的建立以及各机构整合协调的根本目的,就在于加强党对反腐败工作的统一领导,提升监察机构的反腐效能,提高监察机构的独立性和权威性以及实现监察对象的全面覆盖。

  (一)党对监察机构的统一领导得到加强

  监察机构改革加强了党对反腐败工作的统一领导。在“纪在法前”思想的指导之下,国家成立了监察委员会,并将监察委员会归属于纪委与监察委员会合署办公体制之下,实现了“党—行政监察”到“党—国家监察”模式的转变,使监察机构改革之前分散的反腐败资源有效整合,共同置于中国共产党的领导之下,实现了党领导下的国家反腐败治理格局。通过纪委与监察委员会的合署办公,促进了机构工作人员的相互参与协作,有利于党的反腐败意志在国家反腐进程中得到充分执行,以此来加强党对于反腐败工作的思想引领与工作领导,加强党在反腐败工作中的领导地位。监察机构改革改善了党对我国反腐工作的领导方式。党的纪律检查机关与国家监察委员会在工作方式、职能属性等方面存在着较大的差异,只有加强党的纪律检查机关对国家监察委员会的指导和监督,才能改善党对我国反腐工作的领导方式。随着纪委与监察委员会的合署办公,两个机构之间的工作来往越来越紧密,工作人员之间的交往越来越频繁,拉近了两个机构之间的距离,使得同级党委便于以纪律检查委员会为依托监督指导监察委员会的各项工作,也有利于推进合署办公体制下的纪委与监察委员会在党的统一领导下更好地开展反腐工作,真正地实现党的反腐意志贯彻执行到监察委员会的反腐行动中。

  (二)监察机构的独立性与权威性得到提升

  监察机构改革提升了监察机构的独立性。从机构独立的角度来看,监察委员会是在党的直接领导下,由人大选举产生、对人大负责、接受人大监督的专责机关,相较于改革前的监督体制,监察委员会是从政府系统中直接分离出来与政府并列的国家机关,不再是政府内设的监察机关。十八大以来,国家监察权的整合,实现了纪律监察体系向国家权力体系的过渡,实现了由同体监督到异体监督的转变,保障了监督机构的独立性。从职权与经费独立的角度看,改革以后的监察委员会受上级监察机构与同级人大的双重领导,不须再受同级行政机关的监督和干扰,对于工资福利、监察决定等方面享受更高的自主权。由此可见,监察委员会在垂直领导方面,既保证了机构自身经费的独立,也保障了独立行使职权的自主性。

  监察机构改革提升了监察机构的权威性。只有监察机构的权威性得到提升,监察机构的工作效能才会得到进一步发展。从监察机构的地位来看,改革前的行政监察机关是政府系统内行使监察职能的机关,国家地位不高,机构权限不强,缺乏权威性。监察机构改革以后,监察权与司法权、行政权形成“一府两院”的权力格局,监察机构的国际地位得到提升,权威性也得到了保障。从监督机构的工作方式来看,改革前的行政监察机关监察方式包括检察权、调查权、建议权等较为柔性的权力。监察机构改革以后,监察委员会不仅享有监督、调查和处置三项职权,还享有谈话、讯问、询问等 12 项监察措施。相较于之前行政监察机关的工作方式,改革后的监察机构职权更为广泛,手段更为丰富,且具备更高的权威性。监察机构工作手段和威慑力的增加,有效地加强了监察机构的权威性。

  (三)监督客体实现全面覆盖

  监察机构改革为监察客体全覆盖提供了组织建构。监察机构改革以前,党的纪律检查委员会受到党内监督加强的影响,实现了对所有的国家机关、社会团体以及企事业单位党员监督的全覆盖,相比之下,原有的行政监察机关的监督对象仅包括国家行政机关及其任命的公职人员,无法监督人大、政协、检察、民主党派等机构以及从事政府工作但不具有国家公职身份的工作人员,这极易形成监督盲区,阻碍反腐败进程。习近平总书记在十八届中央纪委第六次全会上指出: “要扩大监察范围,健全国家监察组织建构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。监察机构改革以后,监督机构的整合为监督客体全覆盖提供了制度保障,除了原有的监督客体以外,监察委员会对立法机关、司法机关以及其他国家机关中所有行使公职人员都实现了监察全覆盖。同时,监察委员会在于纪律检查委员会合署办公时,也改变了改革前党内监督和国家监督“一条腿长,一条腿短”的尴尬局面,对公职人员构成一种强大的震慑力,从而促进反腐的压倒性态势。

  (四)监察机构的反腐败效能得到整合

  监察机构改革使国家监察权力的反腐败效能得到最大发挥。监察委员会既是权力监督机构也是反腐败机构,这就意味着监察委员会的制度设计对于反腐败行动效果起着至关重要的作用。通过对于西方单一机构模式的研究可以看到,新加坡调查腐败局所取得的成功已经成为发展中国家的反腐败机制设置所模仿的对象。单一机构模式下的监察机构具有可以集中收集和处理有关腐败信息和当事人的反馈的优势,并且能够有效减少因机构繁冗所造成的信息缺失以及隐藏、整合反腐败力量等。反观监察机构改革以前的反腐败力量,不仅效能分散且权力分配不合理。监察委员会的成立,带来了两方面积极影响:首先,监察机构的成立,不仅减少了纷繁复杂的反腐败机构的数量和种类,而且也减小了各反腐败机构在工作过程中的协调难度,提升了反腐败机构在反腐过程中的反应力和时效性;其次,监察机构改革将各反腐败机构的工作人员集中于监察委员会之中,这不仅改变了各反腐败机构隶属于不同领导体制之下的局面,而且在很大程度上改善了原先各反腐败机构在工作协调中的遇到的难题,为建立集中统一、权威高效的反腐败体制提供了机构保障。

  参考文献

  [1]刘夏:论我国反腐败机构的整合与完善[J].理论导刊,2017(2):4.
  [2]张国庆:行政管理学概论[M].北京:北京大学出版社,1990:425.
  [3] 中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》[N].中国纪检监察报,2016-11-8.
  [4] [5]王岐山:监察委员会实质是反腐机构[EB/OL].[2016-11-25][2016-11-27].http://news.xhby.net/system/2016/11/25/030125947.shtml.

  原文出处:王雅萍. 党的十八大以来监察机构的改革路径及成效[J]. 南方论刊,2020,(02):79-81.
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